FÖDERALISMUS Das Regierungsstatthalteramt rügt die Gemeinde Frutigen, weil sie systematisch und über Jahre hinweg ihre baupolizeilichen Pflichten vernachlässigt hat. Doch von einem Versagen zu sprechen, wäre zu einfach – das Problem reicht weit über Frutigen hinaus.

Analyse
Mark Pollmeier, Redaktion «Frutigländer»

Im Aufgabenportfolio von Gemeinden ist die Bauverwaltung ein kritisches Ressort. Die gesetzlichen Vorgaben werden strenger, Altlasten und Grossprojekte binden Ressourcen, häufig fehlt es an Personal. Wohin all das führt, lässt sich in Frutigen beobachten.

Seit Jahren ist die Gemeinde immer wieder mit «Baugeschichten» in den Schlagzeilen. Das zuständige Verwaltungspersonal kommt und geht. Wichtige Vorhaben wie der Hochwasserschutz ziehen sich in die Länge. Abstimmungen über Bauprojekte müssen wiederholt werden. Werden die Versäumnisse allzu deutlich, schaltet sich auch einmal das Regierungsstatthalteramt ein – so wie jetzt wieder.

Doch auch wenn die Gemeinde Frutigen immer wieder auffällt, so ist sie doch nur ein Beispiel unter vielen. Andere Dörfer haben ähnliche Probleme. Die Gemeinde Adelboden etwa rief vor gut drei Jahren einen Baupolizeiausschuss ins Leben. Der Grund: Bei der Anzahl der offenen Baupolizeifälle war das Lohnerdorf unter den Top drei im Verwaltungskreis Frutigen-Niedersimmental. Vor allem illegale Ablagerungen machten den Behörden zu schaffen. Der Adelbodner Obmann Willy Schranz sagte jüngst im Interview mit dem «Frutigländer», er empfinde «die ganzen baupolizeilichen Verfahren» als belastend (siehe Ausgabe vom 20. April).

Personalmangel – auch in der Exekutive
Die Gründe für diese Belastung sind hinlänglich bekannt. Das Bau- und Raumplanungsrecht ist unübersichtlich und ändert sich häufig; Verfahrensfehler sind schnell passiert. Manche Projekte sind zudem ausgesprochen komplex – offenbar so komplex, dass sie von einer «einfachen» Bauverwaltung kaum noch zu bewältigen sind, man denke etwa an die Schutzbauten gegen Naturgefahren wie Hochwasser. Auch der notorische Fachkräftemangel und häufige Personalwechsel tragen dazu bei, dass die Bearbeitung solcher Mammutvorhaben immer wieder ins Stocken gerät. Verlässt ein Mitarbeiter, der sich schon Jahre lang mit einem Projekt beschäftigt hat, die Verwaltung, nimmt er viele Vorkenntnisse mit – Wissen, das sich ein Nachfolger erst noch erarbeiten muss.

Der Fachkräftemangel betrifft übrigens nicht nur die Verwaltung, sondern mitunter auch das politische Personal. Wenn sich für die entsprechenden Gemeinderatsämter keine fähigen Leute mehr finden, ist auch das ein Problem.

Ob das in Frutigen der Fall ist, mag jeder selbst beurteilen. Fest steht: Die personelle Misere führt dazu, dass die Neuen von ihren Vorgängern stets einige Altlasten erben. Und wenn sie Pech haben, sind darunter auch Fehlentscheide und abgelaufene Fristen.

Der Groll gegenüber Bern
Bei der Frage, was Abhilfe schaffen könnte, stösst man alsbald auf ein Dilemma. Viele Aufgaben liessen sich wohl besser und schneller bewältigen, wenn es in der Verwaltung mehr fachkundiges Personal gäbe. Doch einerseits sind solche Leute schwer zu finden – siehe oben. Und andererseits hat das Einstellen von MitarbeiterInnen auch eine finanzielle Komponente, sprich: man muss sie sich auch leisten können und wollen. In den Statistiken des Kantons sind die öffentlichen Finanzen zwar in den meisten Gemeinden solid. Doch dieser Eindruck relativiert sich, wenn man bedenkt, dass der grösste Teil der Gemeindeausgaben gebunden, also fest verplant ist. Der Anteil des frei verfügbaren Geldes ist entsprechend klein.

Entscheidend ist aber nicht nur das Finanzielle. In vielen Gemeinden hat sich über die Jahre ein gewisser Groll gegenüber kantonalen Behörden aufgestaut. Man fühlt sich den übergeordneten Gesetzen und denen, die sie kontrollieren, regelrecht ausgeliefert.

Ab und zu bricht sich dieser Unmut Bahn. Dann werden «Landsgemeinden» veranstaltet oder man fordert kuzerhand die Absetzung von kantonalen Amtsmitarbeitern. Regelmässig wird der Ärger auch bei den einheimischen Gross- und Nationalräten deponiert.

Eine ungute Konstellation
Solche Aktionen mögen eine psychologische Entlastung sein, viel bewegen können sie nicht. Die Erwartung, dass sich die Fülle und die Komplexität von Gesetzen und Vorschriften dadurch verringert, dürfte ein Wunschtraum bleiben.

Nach und nach hat sich so eine ungute Konstellation ergeben: Im Baubereich müssen die Gemeinden vielfach nach Regeln entscheiden, die sie teilweise unsinnig oder zumindest übertrieben finden. Kontrolliert werden sie dabei von übergeordneten Behörden, deren Entscheide sie als arrogant und weltfremd wahrnehmen.

Hinzu kommt: Lokalpolitiker, Kommissionsmitglieder, Verwaltungsmitarbeitende und Bürger-Innen, sie alle kennen sich häufig seit Jahren. Nicht selten hat man auch privat miteinander zu tun. Auch das mag dazu beitragen, dass gewisse Verfahren nicht gerade mit Hochdruck bearbeitet werden – erst recht, wenn eine Anordnung für Betroffene gravierende wirtschaftliche Folgen hat. Wer will schon einem Nachbarn eröffnen, dass der «seine Bude» nun leider abreissen muss?

Doch wie man aktuell in Frutigen sieht: Irgendwann rächt sich das Aufschieben. Wer Verfahren zu lange verschleppt (aus welchen Gründen auch immer), dem droht die «Zwangsverwaltung»: Der Gemeinde werden bestimmte Verwaltungskompetenzen entzogen.

Wie viel Handlungsspielraum bleibt?
Eine unübersichtliche Gesetzesflut, zu wenig Personal, knappe Finanzen und am Ende den Kanton im Nacken – vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, was die vielgerühmte Gemeindeautonomie noch wert ist. Eigentlich gilt sie als Grundpfeiler des politischen Systems der Schweiz. Eigentlich können die Gemeinden staatliche Leistungen bedarfsgerecht erbringen, und das heisst in vielen Fällen: mit einer relativ schlanken Verwaltung. Sie sind bürgernah und wissen oft besser als übergeordnete Verwaltungseinheiten, wo der Schuh drückt.

Soweit jedenfalls die Theorie. In der Praxis ist das Korsett aus Vorgaben mittlerweile so eng, dass von Autonomie kaum noch die Rede sein kann – und das nicht nur im Bauwesen oder bei der Ortsplanung. Tatsächlich gibt es kaum noch Entscheide, für die eine Gemeinde nicht irgendwo eine Bewilligung einholen muss. In vielen Bereichen ist die unterste Staatsebene zum reinen Vollzugsorgan verkommen, die durchsetzen muss, was anderswo ersonnen wurde. Regelmässige Umfragen unter GemeindeschreiberInnen bestätigen diesen Eindruck. Bei der Erhebung im Jahr 2005 waren 60 Prozent von ihnen der Ansicht, dass die Autonomie ihrer Gemeinde in den letzten zehn Jahren abgenommen habe. Im Jahr 2021 waren es schon 70 Prozent.
Der Witz ist, dass es gar nicht anders sein kann. Vor allem die kleinen Gemeinden – und sie stellen in der Schweiz die Mehrheit – können schlichtweg nicht mehr alle Aufgaben professionell erfüllen, weil sie davon finanziell, personell und organisatorisch überfordert sind. Und das ist auch kein Wunder, denn die Bedingungen haben sich in den letzten 30 Jahren massiv verändert. Es gibt zahlreiche Technologien, Gesetze und Institutionen, die 1990 noch keine Rolle spielten – und mit denen man sich deswegen auch nicht auseinandersetzen musste. Auch die Gesellschaft hat sich gewandelt: Die Ansprüche von Bürgerinnen und Bürgern an staatliche Leistungen sind heute viel höher als noch vor wenigen Jahrzehnten. Es wird mehr gefordert und schneller kritisiert. Die Mobilität des Einzelnen ist deutlich grösser, die beruflichen Anforderungen sind gestiegen – die Bereitschaft, ein Milizamt zu übernehmen, ist im Gegenzug gesunken.
Die oft beklagte Zentralisierung ist also ein geradezu zwangsläufiger Prozess. Das lässt sich auch im Frutigland beobachten, wo die Gemeinden mittlerweile in vielen Bereichen zusammenarbeiten oder gemeinsame Aufgaben auf die regionale Ebene verlagert haben. Neuster Beleg für diesen Trend ist die Gründung einer regionalen Bauverwaltung. Sitz der Institution ist Frutigen, wo auch sonst schon viele Fäden zusammenlaufen, etwa beim Regionalen Sozialdienst. Die übergemeindliche Zusammenarbeit ist gewissermassen eine Fusion light: Man kooperiert so viel wie nötig, bleibt formal aber selbstständig. Die Frage ist, ob das langfristig genügen wird. Beispiel regionale Bauverwaltung: Ob diese als Arbeitgeber attraktiver ist als eine Gemeinde, muss sich erst noch zeigen. Ebenso liesse sich diskutieren, ob Frutigen, wo man offenbar schon jetzt überfordert ist, die geeignete Sitzgemeinde für eine gemeinsame Bauverwaltung ist.

«Ein Schock für die Demokratie»
Ginge es nach dem Kanton, müsste ohnehin viel mehr fusioniert werden, und zwar nicht «light», sondern richtig. Seit Jahren versuchen Regierung und Parlament, die Berner Gemeinden mit sanftem Druck zum Zusammenschluss zu bewegen. Vor knapp zehn Jahren prüfte man, ob 50 von ihnen nicht ausreichen würden. Zwischenzeitlich wäre der Kanton schon mit 150 Gemeinden zufrieden. Doch auch davon ist Bern weit entfernt: Noch immer gibt es mehr als doppelt so viele.
Die Fusionsskepsis der Gemeinden ist durchaus berechtigt. Sicher, organisatorisch kann ein Zusammenschluss Vorteile bringen und die Effizienz steigern – viel mehr aber auch nicht. Es gibt mittlerweile einige Anhaltspunkte, dass sich Gemeindefusionen nicht einmal finanziell lohnen. «Es ist davon auszugehen, dass die Einsparungen im Verwaltungsbereich durch Ausgabensteigerungen in anderen Budgetpositionen wieder kompensiert werden», sagt Professor Christoph Schaltegger von der Universität Luzern, der für ein Forschungsprojekt 142 Gemeindefusionen aus zehn Kantonen untersucht hat. Es mag sein, dass sich dieser Befund auf lange Sicht noch ändert, kurzfristig spart man bei einem Zusammenschluss jedenfalls nichts.

Regelrecht schädlich scheinen Fusionen für den lokalen Demokratieprozess zu sein. Untersuchungen zeigen, dass dort, wo fusioniert wurde, die Stimmbeteiligung abnahm. Die BürgerInnen verloren das Interesse an der Politik vor ihrer Haustür, Milizämter liessen sich noch schwieriger besetzen als vorher. Fazit: Aus demokratietheoretischer Sicht sind Fusionen nach heutigem Forschungsstand nicht zu empfehlen – im Gegenteil. Von einem «Schock für die lokale Demokratie» spricht gar der Politologe Daniel Kübler, Direktor des Zentrums für Demokratie Aarau. Dieser Schock sei umso grösser, je kleiner eine fusionierte Gemeinde sei.

Bröckelndes Fundament
So steht am Ende ein ernüchterndes Fazit. Die Zeiten, in denen Gemeinden ihre Geschicke weitgehend selbst bestimmen konnten, sind vorbei. Die Aufgaben und Anforderungen sind heute so komplex, dass selbst ein regionales Zentrum wie Frutigen zeitweise Mühe hat, ihnen in angemessener Frist gerecht zu werden. An einer übergemeindlichen oder sogar überregionalen Zusammenarbeit führt also kein Weg vorbei, und womöglich werden irgendwann auch Fusionen unumgänglich sein. Doch je mehr Gestaltungsspielraum eine Gemeinde aus der Hand gibt, desto mehr schwindet die Identifikation der BürgerInnen mit ihrem Wohnort. Nicht nur die Autonomie leidet, sondern auch das Verbundenheitsgefühl mit dem eigenen Wohnund Lebensort. Die Gemeinden sind somit in der Zwickmühle: Komplett selbstständig bleiben können sie nicht, fusionieren wollen sie nicht, und das womöglich aus guten Gründen. In Frutigen mag man mit den baupolizeilichen Pflichten zuletzt besonders leger umgegangen sein. Doch die Versäumnisse, die das Regierungsstatthalteramt jetzt offengelegt hat, verweisen letztlich auf ein tiefgreifendes Problem vieler Gemeinden im Land: ihre Aufgaben nicht mehr aus eigener Kraft bewältigen zu können. Für die Parlamente in Bund und Kantonen müsste das ein Alarmsignal sein. Es geht nicht um ein paar Schwierigkeiten in der Gemeinde X oder Y, sondern um das Fundament des Föderalismus und der direkten Demokratie. Und dieses Fundament bröckelt – wer das heute nicht erkennt, darf sich in ein paar Jahren nicht über ein marodes Milizsystem und mangelndes politisches Interesse wundern.